【审判规则】 

申请人为查明有关事实情况，向土地部门申请公开第三人土地登记资料，土地部门受理申请后，只向申请人作出了未查到第三人登记资料的答复。依照《政府信息公开条例》的规定，土地部门作为土地使用权登记机关，应当对登记人提交的材料予以保存。对属于公开范围的信息，土地部门在公开时,应当明确告知行为人获取信息的途径，或者告知当事人其申请公开的信息不存在。但由于土地部门作出的未查到资料的答复无法使申请人获得申请公开信息是否客观存在，因此土地部门的其答复内容不符合对答复内容具体完整的要求，属于未依法履行信息公开法定职责行为。  

【关 键 词】 

行政 土地信息公开行政登记 政府信息公开 履行法定职责 

【基本案情】 

2002年1月28日，先先公司（山东先先食品有限公司）与青岛麦XX公司就土地转让与房屋买卖签订协议，协议中约定，先先公司将其征用的岱岳区土地局以东，泰山大街以北，粥店村以西的建设大饭店及宿舍楼计41.7亩土地使用权出让给青岛麦XX公司，由先先公司负责办理土地出让手续及土地使用权证，同时，青岛麦XX公司将按照每平方米约1100元的价格将其开发的青岛世纪园小区一期8000平方米住宅楼房出售给先先公司。同年10月17日，青岛麦XX公司注册了麦XX房地产公司（泰安市麦XX房地产开发有限公司）。2007年2月14日，泰安市人民政府向麦XX房地产公司颁发了类型为“出让”的土地使证，该土地证表明，麦XX房地产公司享有使用权的土地的地点为泰安市岱岳区新城区泰山大街以北，面积为124878平方米。2013年1月22日，因先先公司与青岛麦XX公司和麦XX房地产公司之间的建设用地使用权纠纷，泰安市中级人民法院对该纠纷法院查明，2001年3月8日，就麦XX房地产公司建设的综合服务宾馆事项，泰安市岱岳区新城管理委员会作出同意批复。同年5月14日，泰安市岱岳区人民政府向其颁发使用类型为出让的国有土地使用证，该土地使用证表明，麦XX房地产公司享有土地使用权的地点为区土地局办公楼东侧，面积为27777平方米。依据该事实，泰安市中级人民法院作出维持一审法院作出的麦XX房地产公司向先先公司交付400平方米住宅楼的判决。而后，先先公司再次提起诉讼，同样是基于与将青岛麦XX公司和麦XX房地产公司的建设用地使用权纠纷。2015年6月26日，该案中止诉讼。

另查明，岱岳区国土局（泰安市国土资源局岱X区分局）在其官方网站上发布《政府信息公开依申请公开管理办法》，其中表明，申请人申请政府公开属于政府主动公开范围的信息时，其可以通过向申请人提供信息或者告知申请人获取该信息的方式，并出具《泰安市国土资源局岱X区分局政府信息公开告知书》；申请人申请政府公开不属于政府公开范围的信息时，其应当告知申请人不公开的原因，并且可以告知有关申请人申请的公开信息的机构以及联系方式。并出具《不属于泰安市国土资源局岱X区分局政府信息公开范围告知书》；申请人所申请的信息不存在的，政府应告知其具体情况，并出具《政府信息不存在告知书》；申请人申请公开的信息中含有不能公开的部分时，应当告知申请人原因，且如果被申请公开的信息中可以公开的和不可以公开的部分可以分开，那么应当将可以公开的部分向申请人公开，并出具《泰安市国土资源局岱X区分局政府信息部分公开告知书》；申请人申请公开的信息属于不能公开得信息时，应告知申请人原因，并出具《泰安市国土资源局岱X区分局政府信息不予公开告知书》。 

麦XX房地产公司以岱岳区国土局作出的《政府信息公开告知书》不符合法律规定为由，提起诉讼，请求判令岱岳区国土局将先先公司对岱岳区土地局以东、泰山大街以北、粥店村以西的共计41.7亩土地进行国有土地使用权登记以及相关登记材料予以公开。

岱岳区国土局答辩称：麦XX房地产公司申请公开的材料没有查到，且土地证不应由岱岳区国土局保存，《政府信息公开告知书》是依据该事实作出且符合法律规定。请求判令驳回麦XX房地产公司的请求。 

【争议焦点】 

土地部门是否具有作出公开《土地证》登记信息及其办理土地使用权证的相关材料的法定职责和土地部门向申请人作出的答复是否已依法履行政府信息公开法定职责。 

【审判结果】 

一审法院判决：撤销被告岱岳区国土局作出的《政府信息公开告知书》，并责令其重新作出政府信息公开答复。 

宣判后，双方当事人均未提出上诉，本判决已发生法律效力。 

【审判规则评析】 

政府信息公开，是指公民、组织对行政机关在行使行政职权过程中掌握或控制的信息拥有知情权，除法律明确规定不予公开的事项外，行政机关应通过有效方式向公众或当事人公开相关信息。根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，如果申请人申请公开的政府信息属于公开范围，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；如果属于不予公开范围，应当告知申请人并说明理由；如果依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在，应当告知申请人；如果申请内容不明确，应当告知申请人作出更改、补充。即要求行政机关在受理申请人提交的公开申请后，向申请人作出的答复应当是正式、准确和完整的向申请人告知相关情况，内容不能是似是而非、模棱两可的，否则行政机关的行为则构成未依法履行信息公开法定职责。 

申请人根据自身利益的需要，为查清第三人是否曾拥有涉案土地使用权、是否曾取得国有土地使用证向土地部门申请公开第三人涉案土地登记信息及办理土地使用权相关材料。土地部门作为法定土地使用权登记机关，应当保存土地使用权申请人的提交的材料。然而受理申请人的公开申请后向申请人作出了，申请人申请公开的国有土地使用权证由土地权利人持有，不属于行政机关保存，行政机关经查询未查到国有土地使用权证的登记资料的答复。由于申请人根据行政机关的答复内容并不能确认申请公开内容是否客观存在，且行政机关也没有不作出明确、具体的告知的客观理由。综上可认定行政机关的行为属于未依法履行信息公开法定职责行为。 

【适用法律】 

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条 对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

《Z高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款 被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。

【法律文书】 

行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 

【效力与冲突规避】 

参考性案例 有效 参考适用 

泰安市麦XX房地产开发有限公司诉泰安市国土资源局岱X区分局土地信息公开行政登记案

【案例信息】

【中 法 码】 行政法·行政不作为·政府信息公开制度·未履行公开义务的后果 (A0802071)

【案    号】 （2016）鲁0923行初18号

【案    由】 土地/行政登记

【判决日期】 2016年09月26日

【权威公布】 被Z高人民法院《人民司法·案例》2017年第05期（总第772期）收录

【检 索 码】 F15241+5++SDTA++0316C

【审理法院】 山东省东平县人民法院 

【审级程序】 第一审程序 

【审理法官】 刘万金 王金慧 尹新宇 

【原    告】 泰安市麦XX房地产开发有限公司 

【被    告】 泰安市国土资源局岱X区分局 

【原告代理人】 颜丙新（山东美延律师事务所） 

【被告代理人】 于雷[山东公允（泰安高新区）律师事务所]

【裁判文书原文】  (如使用请核对裁判文书原件内容)

    《行政判决书》

原告：泰安市麦XX房地产开发有限公司，住所地泰安市东岳大街159号8楼，组织机构代码74339026-5。

法定代表人：杨锦栋，总经理。

委托代理人：周治强，该公司职工。

委托代理人：颜丙新，山东美延律师事务所律师。

被告：泰安市国土资源局岱X区分局，住所地泰安市岱岳区政府广场旁，组织机构代码00434862-9。

法定代表人：刘国，局长。

委托代理人：赵鹏，该局地籍科科员。

委托代理人：于雷，山东公允（泰安高新区）律师事务所律师。

原告泰安市麦XX房地产开发有限公司诉被告泰安市国土资源局岱X区分局政府信息公开一案，原告不服被告2015年6月5日对其作出的泰岱国土资信公告[2015]2号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），依法向泰安市岱岳区人民法院提起诉讼，泰安市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年2月29日立案后，同年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月12日组织双方当事人交换证据，同年4月15日、5月24日两次公开开庭审理了本案。原告泰安市麦XX房地产开发有限公司的委托代理人周治强、颜丙新，被告泰安市国土资源局岱X区分局的委托代理人赵鹏、于雷均到庭参加诉讼。因案情复杂，经依法报请，山东省高级人民法院以（2016）鲁法行复字第347号《对申请延长行政案件审理期限的批复》批准本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。

2015年5月25日，原告向被告提出《行政信息公开申请书》，称：原告与山东先先食品有限公司（以下简称先先公司）建设用地使用权转让纠纷一案正在泰安市中级人民法院审理，该案审理的主要焦点围绕涉案“岱岳区土地局以东、泰山大街以北、粥店村以西共计41.7亩”土地。原告通过挂牌出让程序直接从政府储备用地取得的涉案土地使用权，先先公司则认为，原告是在其与原告公司的母公司青岛麦XX集团有限公司（以下简称青岛麦XX公司）签订《土地出让及房屋销售协议》的基础上，通过土地使用权转让方式取得的涉案土地使用权。在另一案件庭审中，先先公司向法院提交了盖有类似被告公章的“岱岳国用（2001）0010号”《国有土地使用证》（以下简称0010号《土地证》）复印件。先先公司是否曾拥有涉案土地使用权，是否颁发过0010号《土地证》，直接涉及原告切身利益。为查明案件事实，明确涉案土地的权属关系，特申请被告公开先先公司提交复印件的0010号《土地证》“登记信息及其办理土地使用权证的相关材料”。

被告对原告作出的《告知书》称：“你单位申请公开的岱岳国用（2001）0010号国有土地使用权证，由土地权利人持有，不属于本机关保存。岱岳国用（2001）0010号国有土地使用权证的登记资料，本机关经查询未查到。”

原告诉称，《告知书》不符合原告申请要求及法律、法规规定的适当形式。请求判令被告按照原告的申请要求，公开先先公司是否就“岱岳区土地局以东、泰山大街以北、粥店村以西的共计41.7亩土地”进行了国有土地使用权登记及“相关登记材料”。

原告向本院提交了下列证据和规范性文件依据：

1.先先公司与青岛麦XX公司签订的《土地出让及房屋销售协议》；

2.《国有土地使用权挂牌公开出让公告》、《国有土地使用权挂牌公开出让成交确认书》、《国有土地使用权出让合同书》、泰土国用（2007）第D—0017号《国有土地使用证》（以下简称0017号《土地证》）；

3.岱岳国用（2001）字第0010号《国有土地使用证》复印件；

4.泰安市岱岳区人民法院（以下简称岱岳区法院）（2007）岱民初字第1438号民事诉讼第二次庭审笔录第6页；

5.《行政信息公开申请书》；

6.《告知书》；

7.泰安市中级人民法院（2012）泰民一终字第925号《民事判决书》，先先公司向岱岳区法院提交的要求青岛麦XX公司和原告交付7600平方米房产一案的《起诉状》；

8.《政府信息公开条例》第二十一条，《山东省政府信息公开办法》第二十六条，山东省国土资源厅在其网站发布的《政府信息公开暂行管理办法》第二十四条，被告在其网站发布的《政府信息公开依申请公开管理办法》第十三条第一款第（三）项；

9.泰安市工商行政管理局出具的关于原告公司“股东（XX）情况的证明，青岛市工商行政管理局出具的青岛麦XX公司《企业名称变更核准通知书》；

10.泰安市中级人民法院就（2013）泰民一初字第73号案件对原告送达的《开庭传票》、《应诉通知书》、《举证通知书》、《民事裁定书》

被告辩称：0010号《土地证》不属于被告保存，原告申请公开的土地登记资料未查到。《告知书》有充分的事实和法律依据。原告的诉讼请求没有事实和相关依据，请求予以驳回。

被告向本院提交了下列证据和规范性文件依据：

1.《政府信息公开申请表》，《行政信息公开申请书》；

2.《文件批办单》；

3.山东省人民政府鲁政字[2001]120号《关于泰安市岱岳区城市建设用地的批复》；

4.泰安市岱岳区人民政府泰岱政土[2002]332号《关于泰安市麦XX房地产开发有限公司用地的批复》；

5.《告知书》；

6.《授权委托书》、《机动车驾驶证》、《送达回证》；

7.《政府信息公开条例》第九至十三、十七、十八、二十四条，《山东省政府信息公开办法》第五、二十七条，土地管理法第十一条第三款；

8.被告泰岱国土资发[2012]61号《关于印发〈政府信息公开管理办法〉、〈依申请公开管理办法〉的通知》。

根据本案的行政争议和行政诉讼法第六条的规定，法庭首先对被告是否具有作出本案政府信息公开的法定职责进行了审查。

被告举证称，其具有作出本案政府信息公开的法定职责，并举出了第7号证据作为法律依据，第1—6号证据作为事实根据支持其观点。

原告对被告的观点以及法律文件依据、事实证据均未提出不同意见。

法庭就土地登记资料依法是否应当由作出土地登记的人民政府所属土地部门保存征询了当事人意见，双方均予以肯定。

其次，法庭对被告是否已依法履行政府信息公开法定职责进行了审查。

被告举证称，其已依法履行政府信息公开法定职责，并举出了其第1—7号证据支持其观点。

原告质证称，被告举出的证据不能证明其已依法履行职责。原告申请被告公开0010号《土地证》的登记信息以及相关登记材料，被告作出《告知书》，告知原告“未查到”。《告知书》存在如下违法之处：（1）形式不合法。依据《政府信息公开条例》第二十一条、《山东省政府信息公开办法》第二十六条、山东省国土资源厅《政府信息公开暂行管理办法》第二十四条、被告《政府信息公开依申请公开管理办法》第十三条第一款第（三）项的规定，如果政府信息不存在，法定的答复形式是政府信息不存在，而不是未查到。（2）自相矛盾。《告知书》关于“你单位申请公开的岱岳国用（2001）0010号国有土地使用权证，由土地权利人持有，不属于本机关保存”的内容，与“岱岳国用（2001）0010号国有土地使用权证的登记资料，本机关经查询未查到”的内容相互矛盾。（3）违反法定职能。根据《政府信息公开条例》第五条的规定，行政机关发现、影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序情形的虚假信息或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。本案即存在影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的情形。因为，从被告关于国土使用权管理的档案中查询的信息，涉案土地是原告通过出让方式从政府储备土地中取得。现在，先先公司依据不能确定真实性的国有土地使用权，要求原告履行相关的土地转让合同，本身就是否定国有储备土地出让程序的法定性和权威性。在本案原告取得土地之前，好像存在两个权利，一个是政府国有储备的权利，一个是先先公司的国有土地使用权。这种情形，扰乱了社会管理秩序。（4）不符合原告申请要求。《告知书》关于“你单位申请公开的岱岳国用（2001）0010号国有土地使用权证，由土地权利人持有，不属于本机关保存”的内容，与原告的申请要求无关。

原告举出其第1—10号证据支持上述观点。

被告辩驳称：（1）《告知书》符合法定形式。原告援引的法律依据是建立在申请公开的事项存在或者不存在明确情况下的，但是，被告经仔细认真查阅，没有查到其申请公开的内容，是如实客观的告知。（2）《告知书》不存在相互矛盾之处。首先，被告不清楚原告申请公开的涉案土地证号是否真实存在。假设存在，依法不属于被告保存。这与涉案地块信息查询的结果不存在矛盾之处。（3）本案中不存在扰乱社会管理秩序的情形。（4）《告知书》完全是针对原告的申请作出的，是有针对性的答复。

被告同时对原告举出的第3号证据质证称：被告未从档案管理资料中查到相关土地登记资料，无法核实该证据所体现土地证的真伪。

经庭审举证、质证、辩论，本院认为，庭审中双方举出的证据，除原告第3号证据外，对方均未对其真实性提出异议。故认定，庭审中双方举出的证据除原告第3号证据之外，均为有效证据。根据上述有效证据，结合双方当事人陈述，查明如下事实：2002年1月28日，以先先公司为甲方，青岛麦XX公司为乙方，双方签订《土地出让及房屋销售协议》：“……甲方将其征用的岱岳区土地局以东，泰山大街以北，粥店村以西的建设大饭店及宿舍楼计41.7亩土地使用权一次性出让给乙方……甲方负责在协议签字盖章生效后20个工作日内办理完毕土地出让手续，并将土地使用权证办至乙方名下……乙方同意将在一期开发土地上所建设的青岛世纪园小区内中前方靠东边南北大道的建筑面积8000平方米的住宅楼房，以成本价……控制在1100元/平方米左右出售给甲方……”。2002年10月17日，青岛麦XX公司注册成立了原告公司。2007年2月14日，泰安市人民政府就“座落”于“泰安市岱岳区新城区泰山大街以北”的124878平方米土地，对原告颁发了0017号《土地证》，其中“使用权类型”栏填写为：“出让”。2013年1月22日，泰安市中级人民法院就先先公司起诉青岛麦XX公司和原告因建设用地使用权转让合同纠纷一案作出（2012）泰民一终字第925号民事判决：“……原审法院经审理查明，2001年3月8日，泰安市岱岳区新城管理委员会对原告在新城区建设综合服务宾馆的报告作出批复，同意原告在泰山大街以北，区土地局办公楼东侧建设综合宾馆一处。……2001年5月14日，泰安市岱岳区人民政府就该幅土地向原告颁发‘岱岳国用（2001）字第0010号’国有土地使用证，……使用权类型为出让，……使用权面积27777平方米。……原审法院……判决如下：一、被告泰安市麦XX房地产开发有限公司、青岛麦XX集团有限公司……向原告山东先先食品有限公司交付……住宅楼400平方米，……本院经审理查明的事实与一审查明相一致……本院……判决如下：驳回上诉，维持原判。”其后，先先公司再次就建设用地使用权转让合同纠纷对青岛麦XX公司和原告向泰安市中级人民法院提起诉讼，即（2013）泰民一初字第73号案。该案于2015年6月26日中止诉讼。

同时查明：被告在其网站发布的《政府信息公开依申请公开管理办法》第十三条中承诺：“（一）属于主动公开范围的，向申请人提供该政府信息，或告知申请人获取该政府信息的方式和途径，同时出具《泰安市国土资源局岱X区分局政府信息公开告知书》”；“（二）不属于政府信息公开范围的，告知申请人并说明原因。能够确定该信息公开机关的，应当告知申请人有关机构的名称和联系方式，同时出具《不属于泰安市国土资源局岱X区分局政府信息公开范围告知书》”；“（三）申请公开的政府信息不存在的，告知申请人，同时出具《政府信息不存在告知书》”；“（四）申请公开的政府信息中含有不予公开的内容，但是能够作区分处理的，向申请人提供可以公开的信息内容，同时出具《泰安市国土资源局岱X区分局政府信息部分公开告知书》”；“（五）属于免予公开的信息范围的，告知申请人并说明理由，同时出具《泰安市国土资源局岱X区分局政府信息不予公开告知书》”。

根据庭审查明的事实，依据有关法律文件的规定，本院认为：

关于被告是否具有作出本案政府信息公开的法定职责。

根据《政府信息公开条例》第二条关于“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，土地部门在土地登记过程中制作或者获取的相关土地登记资料，属于政府信息。庭审中，原、被告双方对于土地登记资料依法应当由作出土地登记的人民政府所属土地部门保存，被告具有作出本案政府信息公开的法定职责均未提出异议。

据此，原告申请被告公开0010号《土地证》“登记信息及其办理土地使用权证的相关材料”，被告依法具有作出本案政府信息公开的法定职责。

关于被告是否已依法履行政府信息公开法定职责。

根据《政府信息公开条例》第二十一条，《山东省政府信息公开办法》第二十六条的规定，如果申请人申请公开的政府信息“属于公开范围”，应当“告知申请人获取该政府信息的方式和途径”；如果“属于不予公开范围”，应当“告知申请人并说明理由”；如果“依法不属于本行政机关公开”或者“该政府信息不存在”，应当“告知申请人”；如果“申请内容不明确”，应当“告知申请人作出更改、补充”。被告在其网站发布的《政府信息公开依申请公开管理办法》第十三条中，也将其政府信息公开类型作出了类似承诺。

本案中，被告作出的《告知书》既未告知原告“获取该政府信息的方式和途径”，亦未回答原告申请公开的问题。根据《告知书》，无法确定原告申请被告信息公开的0010号《土地证》“登记信息及其办理土地使用权证的相关材料”是否客观存在。对此，被告在法庭审理时辩解为“原告援引的法律依据是建立在申请公开的事项存在或者不存在明确情况下的，但是，被告经仔细认真查阅，没有查到其申请公开的内容，是如实客观的予以告知”。然而，政府信息只有“存在”和“不存在”两种情况，没有介于二者之间的“或许存在，或许不存在”的灰色地带，被告没有理由不作出明确、具体的告知。被告作出的《告知书》，既不符合《政府信息公开条例》第二十一条、《山东省政府信息公开办法》第二十六条的要求，亦违背被告在《政府信息公开依申请公开管理办法》第十三条中所作的承诺。被告行为，属于未依法履行信息公开法定职责行为。

综上，本院认为，行政机关应当依法履行政府信息公开法定职责，而被告未依法履行该职责。故此，依照《Z高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：

一、撤销被告泰安市国土资源局岱X区分局2015年6月5日作出的泰岱国土资信公告[2015]2号《政府信息公开告知书》。

二、责令被告泰安市国土资源局岱X区分局于本判决生效之日起15个工作日内重新作出政府信息公开答复。

案件受理费50元，由被告泰安市国土资源局岱X区分局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院